Sübvansiyon Soruşturmalarında Yeni Nesil Bir Kavram: Ulusötesi Sübvansiyonlar

Dünya Ticaret Örgütü’nün (DTÖ) 1995 yılında kuruluşundan sonra yürürlüğe giren Anti-Damping, Sübvansiyona Karşı Telafi Edici Önlemler ve Korunma Önlemleri Anlaşmalarından sonra birçok ülke yerli üreticilerini ithalatın zarar verici etkilerinden korumak amacıyla soruşturma açmaya ve bu önlemleri almaya başlamıştır. 1995’ten bu yana bütününe ‘ticaret politikası savunma araçları’ denilen bu önlemleri en çok alan ülkeler incelendiğinde, korunma önlemlerinin en çok gelişme yolundaki ülkeler tarafından alındığı, anti-damping önlemlerinin hem gelişmiş ülkeler hem de gelişme yolundaki ülkeler tarafından sıklıkla uygulandığı, sübvansiyona karşı telafi edici önlemlerinse daha çok gelişmiş ülkeler (ABD, AB, Kanada vb.) tarafından gelişme yolundaki ülkelere (Çin, Hindistan, Türkiye vb.) yönelik alındığı görülmektedir.

ÇİN’İN YÜKSELİŞİ VE ARTAN KORUMACILIK

1980’lerden itibaren dış ticaret politikasını temel olarak değiştiren ve ihracat odaklı büyüme stratejisiyle hareket eden Çin, bu politika değişikliğinin meyvelerini 2000’li yıllarda almaya başlamıştır. 1970 yılında dünya ticaretindeki payı yalnızca yüzde 0,6 olan Çin, bu oranı 2000 yılında yüzde 3,2’ye, 2023 yılı sonunda ise yüzde 11,4’e taşımıştır. Çin’in bu yükselişi esasında özel teşebbüsün olmadığı bir ekonomide, firmalara verilen yüksek oranlı sübvansiyonlarla birlikte çoğu zaman kar elde etme amacı olmadan, düşük maliyetli işçilikle üretilen ürünlerin dünyaya agresif bir şekilde pazarlanmasıyla ortaya çıkmıştır. Bu politikalarının belki de bir sonucu olarak, DTÖ’nün kuruluşundan bu yana ticaret politikası savunma araçları soruşturmalarına ve önlemlerine en fazla maruz kalan ülke Çin olmuştur. 1980’li yıllardan itibaren dünya genelinde artan küreselleşme ve serbest ticaret ortamı, son dönemde kurallı ya da kuralsız bir şekilde artan ithalat vergi oranlarıyla yerini ticaret savaşlarına bırakmaya başlamıştır.

Özellikle 2010’lu yılların ikinci yarısından itibaren dünyada korumacılık eğilimi artmış, çok taraflı ticari müzakereler sekteye uğramış, ikili ve bölgesel ticari anlaşmalar varlığını artırmış ve DTÖ’nün Temyiz Organı müessesesi büyük ölçüde işlevsizleştirilmiştir. Şüphesiz ki burada birinci hedef Çin’in dünya ihracatındaki önlenemez yükselişi olmuştur. 2018 yılında, ABD tarafından ulusal güvenlik gerekçesiyle çelik ürünlerinde ilave yüzde 25, alüminyum ürünlerinde ise ilave yüzde 10 gümrük vergisi yürürlüğe konulmuştur. Benzer şekilde, 2019 yılında AB, 2021 yılında ise Birleşik Krallık çelik ürünlerinde yüzde 25 oranında korunma önlemi almıştır. Yine AB Komisyonu 2023 yılı sonunda Çin menşeli elektrikli araçlara yönelik sübvansiyon soruşturması başlatmış ve Temmuz 2024’te geçici önlem almıştır. ABD, Ağustos 2024’ten itibaren Çin menşeli elektrikli araçlara yüzde 100, yarı iletkenlere ise yüzde 50 gümrük vergisi şeklinde ilave önlem almıştır. Kanada da Ekim 2024’ten itibaren uygulanmak üzere Çin menşeli çelik ve alüminyum ürünlerine yüzde 25, elektrikli araçlara ise yüzde 100 oranında gümrük vergisi yürürlüğe koymuştur.

Çin ise özellikle kendisine karşı artan korumacılığı kırmaya yönelik 2013 yılında ‘Bir Kuşak Bir Yol’ projesini ilan etmiştir. Bu kapsamda, Çin hükümeti 50’den fazla ülke ile karşılıklı yatırımlarla lojistik ve üretimde iş birliğini geliştirmek amacıyla ikili anlaşmalar imzalamıştır. Çin hükümeti Endonezya, Pakistan, Mısır, Etiyopya, Kenya, Sri Lanka ve Kamboçya gibi bazı ülkelerde hayata geçirdiği Özel Ekonomik Bölgeleri, önümüzdeki yıllarda Hindistan, Kongo, Fildişi Sahilleri, Kuveyt, Belarus ve Birleşik Arap Emirlikleri gibi birçok ülkede daha ikili anlaşmalarla kurmayı planlamaktadır.

YENİ NESİL BİR KAVRAM: ULUSÖTESİ SÜBVANSİYONLAR

Sübvansiyonlar ya da diğer bir değişle devlet yardımları, piyasa aksaklıkları ya da negatif dışsallıkları gidermek, sanayileşmeye ve ekonomik büyümeye katkı sağlamak için genellikle doğrudan gelir desteği veya vergi istinası şeklinde hükümetler tarafından uygulanan destekleme politikalarıdır. 1985 yılında başlayan Uruguay Müzakere Turu sonucunda, bir ülkenin kendi yerli üreticilerine uluslararası ticareti bozucu şekilde önemli oranlarda vermiş olduğu devlet desteklerinin diğer ülkelerin yerli üreticilerine/ihracatçılarına zarar verebileceği; böylesi bir durumda da sübvansiyona karşı telafi edici önlem alınabileceği karara bağlanmış ve 1994 yılında Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması 123 ülkenin katılımıyla imzalanmıştır. Söz konusu Anlaşmanın kaleme alındığı yıllarda çok gündemde olmasa da son dönemde popülaritesi artan başka bir kavram ise ulusötesi sübvansiyonlardır. Ulusötesi sübvansiyonlar bir ülkenin başka bir ülkede yer alan üreticileri finansal olarak desteklemesi olarak tanımlanabilir.

DTÖ’nün kuruluşundan bu yana ulusötesi sübvansiyonlar son döneme kadar hiçbir sübvansiyon soruşturmasında bir sübvansiyon programı olarak yer almamış ve konu dışı bırakılmıştır. Ancak, son dönemde Çin’in özellikle Bir Kuşak Bir Yol politikasıyla artan uluslararası yatırımları, ulusötesi sübvansiyon kavramını sübvansiyon soruşturmalarına konu etmeye başlamıştır. Ulusötesi sübvansiyonlar, sübvansiyon soruşturmalarında ilk olarak 2019 yılında AB Komisyonunun Mısır menşeli farklı türde cam elyaf ürünlerine yönelik açtığı iki farklı sübvansiyon soruşturmasında karşımıza çıkmıştır. Ulusötesi sübvansiyonlar ikinci kez AB Komisyonu’nun Şubat 2021’de Hindistan ve Endonezya menşeli paslanmaz çelik için başlatmış olduğu sübvansiyon soruşturmasında karşımıza çıkmıştır. Endonezya hükümeti AB Komisyonunun ulusötesi sübvansiyonları sübvansiyon soruşturmalarında kullanması konusunu DTÖ Anlaşmazlıkların Halli Organına taşımış ve Eylül 2023’te DS616 numaralı Panel oluşturulmuştur.

Panel kapsamında bugüne kadar hem Endonezya hem de AB tarafı yazılı ve sözlü sunumlarını gerçekleştirmiştir. Panel raporunun yıl sonuna doğru yayımlanması beklenmektedir. Sübvansiyona karşı telafi edici önlemleri dünyada en fazla uygulayan ülke olan ABD ise bu yılın mart ayında yapmış olduğu mevzuat değişiklikleri ile ABD Ticaret Bakanlığı’nın sübvansiyon soruşturmaları kapsamında ulusötesi sübvansiyonları araştırmasının önündeki engeli ortadan kaldırmıştır. Önümüzdeki dönemde ABD’nin ulusötesi sübvansiyonları yeni açacağı sübvansiyon soruşturmalarında kullanıp kullanmayacağı ise merak konusudur.

İŞ DÜNYASINI BEKLEYEN RİSKLER

Sanayileşme sürecini ve lojistik altyapısını tamamlamakta olan gelişme yolundaki ülkeler, son dönemde yabancı yatırımcıları ülkelerine çekmek için büyük bir çaba sarfetmektedir. Çin ise Bir Kuşak Bir Yol projesiyle beraber Asya ve Afrika’daki birçok gelişme yolundaki ülkeye altyapı yatırımları yapmış, sanayi bölgeleri kurmuş ve Çinli şirketlerin bu coğrafyalara yatırım yapmasını sağlamıştır. Başta Çin olmak üzere gelişme yolundaki ülkelerin dünya ticaretindeki hızlı yükselişi sonrasında özellikle son 10 yılda korumacılık artmış, sübvansiyon soruşturmalarında da daha önce hiç görülmemiş şekilde Çin hükümetinin farklı ülkelerde vermiş olduğu ulusötesi sübvansiyonlar soruşturmalar kapsamında ele alınmıştır. Bu yeni kavramın DTÖ Sübvansiyon Anlaşması’nın konusu olup olmadığı halen tartışılmaktadır. Ancak, AB Komisyonu ve ABD’nin yanı sıra uygulamada bu ülkeleri genellikle takip eden Kanada, Avustralya ve Birleşik Krallık gibi ülkelerin, önümüzdeki dönemde ülkemiz de dahil olmak üzere gelişme yolundaki ülkelere yönelik açacağı yeni sübvansiyon soruşturmalarında ulusötesi sübvansiyonların da dikkate alınabileceği gerçeği, iş dünyasının hazırlıklı olması gereken bir risk unsuru olarak karşımıza çıkmaktadır.