Avrupa Yeşil Mutabakatı Sınırda Karbon Düzenlemesinin DTÖ Hukukuna Uygunluğu

‘… Tam manasıyla varoluşsal bir meydan okumayla karşı karşıyayız. Tam manasıyla, topyekûn bir dönüşüm gerçekleştirmeliyiz… Bu hususta Avrupa başarılı olursa dünyanın geri kalanı da bundan etkilenecektir …’(Frans Timmerman, AB Kom. Başk. Yrd.)

Avrupa Birliği (AB), Avrupa Yeşil Mutabakatı (AYM) stratejisi ile üye ekonomilerini 1929 Büyük Buhran ve 1944 Bretton Woods Sistemi’nden sonraki en büyük ekonomik sistem dönüşümüne hazırlamaktadır. AYM’nın temel amacı AB’nin 2050 iklim hedefleri ve sürdürülebilirlik prensipleri ekseninde açıklanmıştır. Ancak AYM stratejisinin, dünya ekonomisinde 2009 küresel finans krizi ekseninde yaşanan tektonik güç kaymalarına tepki olarak, AB’nin rekabet gücünü güçlendirme ekseninde topyekûn bir dönüşüm stratejisine evrileceğine dair işaretler bulunmaktadır. AYM uluslararası ticaret politikalarında şimdiden ciddi bir hareketliliği de beraberinde getirmiş; 2020 yılı sonbaharından itibaren konu, Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) Ticaret ve Çevre Komitesi’nde yeni bir atmosferde daha yoğun ele alınmaya başlanmıştır. Bu gelişmelere ilaveten, AYM gelişmelerinin AB ve diğer ülkeler tarafından imzalanacak yeni bölgesel ticaret anlaşmalarının; içerik ve çerçevelerine de bazı yenilikler getirmesi beklenmektedir.

AB’nin AYM ile sadece karbon fiyatlaması ve sınırda vergilendirme eksenli bir çevre hatta uluslararası ticaret stratejisi hedeflemediği, ticari ve ekonomik sistemde topyekûn bir dönüşüme hazırlandığı görülmektedir. AYM’de esasen kaçakları azaltmak amacıyla karbonun etkin biçimde fiyatlandırılmasına odaklanıldığı görülmektedir. Bununla birlikte planlanan kamu harcamalarının cesameti, ticari ve ekonomik sistemde öngörülen değişikliklerin kapsamının büyüklük ve giriftliği dikkate alındığında, Türkiye’nin en büyük ihraç pazarı olan AB’nin bahse konu stratejisinin yaratacağı potansiyel fırsat yanında tehditlerinde göz ardı edilemeyecek kadar büyük olduğu görülüyor. AB’nin AYM ile sektörlerine sağlayacağı devasa sübvansiyon ve destek programları yanında; ithalat, yeni vergiler ve tarife dışı engeller ile ihracatta vergi iadesi uygulamalarını çok yoğun ve sistematik olarak hayata geçireceği anlaşılmaktadır.

Trilyonlarca euro ile ifade edilen Keynezyen harcamaların yaratacağı rekabet dezavantajları yanında, AB’nin muhtemel SKD düzenlemesi, karbon ayak izi yüksek sektörlerimizin AB ve küresel pazarlara ihracatı için bazı risk ve belirsizlikleri de beraberinde getirmektedir. Türkiye’nin meseleyi hem ihracatta pazara giriş politikaları çerçevesinden ofansif olarak, hem de rekabet dışsallıklarını defansif perspektifte ithalat açısından ciddiyetle takip etmesi gerekmektedir.

Peki AYM ve özel olarak da sınırda karbon vergisi (SKD) düzenlemesi, DTÖ hukuk ve prensipleri ekseninde AB tarafından otonom olarak ne ölçüde hayata geçirebilecektir?

SKD’nin, hem karbon kaçağı sorununu önlemek hem de AB’nin küresel sera gazı azaltım hedefinin ticaret paydaşlarınca da benimsenmesini zorunlu kılmak amacıyla tasarlandığı ifade edilmektedir. Ancak SKD seçeneğinin hayata geçirilmesinde DTÖ düzenlemelerinden kaynaklanan ciddi hukuki kısıtlar bulunmaktadır.

Avrupa Komisyonu Başkanı Ursula von der Leyen, “Sınırda Karbon Vergisi uygulamasının DTÖ kurallarına tam olarak uygun olması, bir dizi seçilmiş sektörle başlaması ve kademeli olarak genişletilmesi gerektiğini” öne sürmüştü (von der Leyen, 2019). Ancak her üyenin veto yetkisine sahip olduğu DTÖ’de birçok ülke SKD’nin AB tarafından DTÖ kurallarına nasıl uygun hale getirileceğini sorgulamakta, Komisyon yetkililerine itirazlarını dile getirmektedir.

DTÖ’yü kuran Marakeş Anlaşması’nın ön sözünde (Preamble); örgütün ana hedeflerinin “Sürdürülebilir Kalkınma Hedefleri’ne” uygun olarak, dünya kaynaklarının optimal şekilde kullanılması ve çevreyi koruyarak gerçekleştirilmesi” hükümlerine yer verilmektedir. Teşkilatta kararların oy birliği gerektirmesi, DTÖ hukukunda iklim değişiklikleri gerekçesiyle ticarete vergi uygulamalarına cevaz veren bir içtihadın olmaması, meseleye karşı yargı yolunun açık olması sebebiyle SKD’nin kolay, otonom bir düzenleme olma şansını ortadan kaldırmaktadır.

Mesele, ayrıca çevre temelli bir eylemin üretim süreçlerinde yaratacağı rekabet dengesizliklerinin uluslararası ticaret yoluyla izalesine evrilme potansiyeli taşıdığından, konu salt bir sürdürülebilirlik sorunu olmaktan çıkmakta, çevre-rekabet eksenine oturmakta, DTÖ platformunda tartışmalı hale gelmektedir.

Esasen, Dünya Ticaret Örgütü’nün mal ticaretini düzenleyen GATT 1994, I, II. ve III. maddeler ticaret politikası aracı olarak gümrük vergisi ve bu bağlamda ticaret politikası önlemlerine cevaz vermektedir. Ancak bunun MFN ve Ulusal Muamele kurallarına uygun olarak gerçekleştirilmesini mecbur kılmaktadır. Yine GATT 1994’ün XX ve XXI. maddeleri dahil, DTÖ anlaşmalarının birçoğunda var olan genel istisna kuralları, Ayrımcılık Yapmama İlkesinden sapmaya imkan tanımayan kurallardır. Ancak pratikte de bu kurallar Trump Vergileri’nde olduğu gibi fazla istismar edilmekte ve dava konusu olmaktadır. AB SKD prensiplerini uygulamaya kalktığında DTÖ hukuku perspektifinden çok fazla gerekçeye sahip görünmemektedir.

Bu bağlamda DTÖ hukuku açısından altı çizilmesi gereken nokta, sınırda vergilendirmenin yerli ve ithal ürünler arasında ayrım gözetecek şekilde uygulan ması hâlinde uygulamanın öncelikle GATT 94’ün Ulusal Muamele Prensibini düzenleyen Üçüncü Maddesinin İkinci Fıkrasına (III:2 of the GATT) aykırılık teşkil edebileceğidir. Yine AB dahil hiçbir üye ülkenin bu muhayyel vergiyi GATT 94’ün I. maddesinde düzenlenen ‘En çok Gözetilen Ulus (MFN) Muamelesi çerçevesinde ülkeler arasında farklı şekilde uygulamayacağı da kesin ve net bir şekilde düzenlenmektedir. Bu kapsamda SKD uygulamasının GATT 1994’ün genel istisnaları (XX) ile güvenlik istisnaları (XXI) kapsamında uygulanıp uygulanamayacağı konusu tartışılırken, bu maddelere dair halihazırdaki DTÖ DSB içtihatlarının da konuya pek cevaz vermediği görülmektedir.

Öte yandan, uygulanacak söz konusu verginin diğer tüm GATT 94 Mevzuat ve Prensipleriyle özellikle de Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Vergiler Anlaşması kapsamında bir sübvansiyon teşkil edip etmeyeceği, hatta meselenin GATS hizmetler anlaşmasıyla birlikte değerlendirilmesi gerektiği de ayrıca altı çizilmesi gereken bir konudur. Çünkü finans sektörü yoluyla aktarılacak sübvansiyonlar DTÖ rejiminde gevşek düzenlendiği için Türk sanayii ve tarım sektörü devasa destek programları sebebiyle ciddi rekabet kayıplarıyla karşı karşıya kalabilecektir.

AB’nin GATT 94’ün XXI. maddesinde yer alan güvenlik temelli ticaret politikalarında istisnalar tanıyan düzenlemeye başvurmaması beklenmektedir. Bununla birlikte, literatürde AB’nin bu maddeye de başvurmasını salık veren çalışmalar bulunmaktadır. Dolayısıyla çevre konusunun milliliği, güvenliği düzenleyen bu madde altına sokulup sokulamayacağının incelenmesi de başlı başına kapsamlı ayrı bir hukuki çalışma gerektirmektedir.

Özetle AB komisyonu; AYM ve SKD konularına dair niyet beyanını Parlamento seviyesinde karara bağlasa da uygulamayı pratikte DTÖ Hukukuna nasıl uyumlu hale getireceğine dair teknik herhangi bir açıklama yapmamıştır. Her halükârda küresel iklim değişikliklerine dair eyleme geçme noktasında bir hareketlilik gözlemlendiğinden, meselenin uluslararası müzakereler yoluyla DTÖ platformunda çözüme kavuşturulması da ihtimal dahilindedir. Dolayısıyla Türkiye’nin meselenin teknik boyutu yanında uluslararası hak ve menfaatlerini uluslararası hukuk ve özel olarak da DTÖ hukuku, prensipleri ve müzakereleri ekseninde ayrıntılı bir şekilde takip etmesi, ulusal bir strateji ekseninde Türk kamu kesimi, özel sektör, akademik birimler ve STK’ların eş güdüm halinde çalışması gerekmektedir.

Şahin Yaman Dünya Ticareti Örgütü Uzmanı